时间:2022年3月30日14:00-2022年3月30日15:30
嘉宾:高新区应急管理局局长 蔡锐
简介:实施《“三管三必须”完善安全生产责任体系实施场景化全链条监管机制》可以全面对安全生产和消防安全进行场景化、链条化机制联动,使安全生产和消防安全责任更加明确,机制更加顺畅,有效消除安全生产、消防安全日常管理的漏点、断点、盲点,做到事事有人管、时时有人管、处处有人管、件件有人管。
访谈记录:
问题一:新安法什么时候下发的?
答:现在所说的新安法是指《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国安全生产法>的决定》已由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2021年6月10日通过,自2021年9月1日起施行。
问题二:新安法下发内容和处罚项作出了哪些改变?
这次修改决定一共42条,大约占原来条款的1/3,主要包括以下几个方面的内容:
一、贯彻新思想、新理念。将习近平总书记关于安全生产工作一系列重要指示批示的精神转化为法律规定,增加了安全生产工作坚持人民至上、生命至上,树牢安全发展理念,从源头上防范化解重大安全风险等规定,为统筹发展和安全两件大事提供了坚强的法治保障。
二、落实中央决策部署。这次修改深入贯彻中央文件的精神,增加规定了重大事故隐患排查治理情况的报告、高危行业领域强制实施安全生产责任保险、安全生产公益诉讼等重要制度。
三、健全安全生产责任体系。第一,强化党委和政府的领导责任。这次修改明确了安全生产工作坚持党的领导,要求各级人民政府加强安全生产基础设施建设和安全生产监管能力建设,所需经费列入本级预算。第二,明确了各有关部门的监管职责。规定安全生产工作实行“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”。同时,对新兴行业、领域的安全生产监管职责,如果不太明确,法律规定了由县级以上地方人民政府按照业务相近的原则确定监管部门。第三,压实生产经营单位的主体责任,明确了生产经营单位的主要负责人是本单位的安全生产第一责任人。同时,要求各类生产经营单位落实全员的安全生产责任制、安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制,加强安全生产标准化建设,切实提高安全生产水平。
四、强化新问题、新风险的防范应对。深刻汲取近年来的事故教训,对生产安全事故中暴露的新问题作了针对性规定。比如,要求餐饮行业使用燃气的生产经营单位要安装可燃气体报警装置,并且保障其正常使用;要求高危行业施工单位加强安全管理,不得非法转让施工的资质,不得违法分包、转包;还比如要求承担安全评价的一些机构实施报告公开制度,不得租借资质、挂靠、出具虚假报告。同时,对于新业态、新模式产生的新风险,也强调了应当建立健全并落实安全责任制,加强从业人员的教育和培训,履行法定的安全生产义务。
五、加大对违法行为的惩处力度。第一,罚款金额更高。现在对特别重大事故的罚款,最高可以达到1亿元的罚款。第二,处罚方式更严,违法行为一经发现,即责令整改并处罚款,拒不整改的,责令停产停业整改整顿,并且可以按日连续计罚。第三,惩戒力度更大。采取联合惩戒方式,最严重的要进行行业或者职业禁入等联合惩戒措施。通过“利剑高悬”,有效打击震慑违法企业,保障守法企业的合法权益。
六、处罚项更改内容:
1.联合惩戒方式。
新安法对于安全评价、认证、检测等中介机构违法行为的罚款力度增加,同时采用了联合惩戒方式,即对“机构及其直接责任人员,吊销其相应资质和资格,五年内不得从事安全评价、认证、检测、检验等工作;情节严重的,实行终身行业和职业禁入。”
对于严重违法被关闭的生产经营单位主要负责人,也是加重罚款数额的基础上,实施行业禁入,“五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人;情节严重的,终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人”。
2. 新增处罚事项。
新安法新增一些处罚事项,如第九十七条,未按照规定配备注册安全工程师的;第九十九条“关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施,或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息的”、“餐饮等行业的生产经营单位使用燃气未安装可燃气体报警装置的。”;第一百零一条,未对重大危险源定期检测的、以及在风险预控和隐患排查双重预控中的违法事实;第一百零三条高危行业在施工项目安全管理方面的违法现象;第一百零七条,不落实岗位安全责任;第一百零九条,高危行业未投保安全生产责任险等。
3.罚款金额更高。
新安法普遍大幅度提高了罚款数额,罚款由现行法规定的20万元至2000万元,提高至30万元至1亿元,对单位主要负责人的事故罚款数额由年收入的30%至80%,提高至40%至100%。粗算有8处罚款增加1倍以上,只有第一百零二条取消了发现事故隐患未整改的对于单位的罚款,增加了对于造成隐患责任人的处罚数额。
4. 违法行为以后直接处罚。
将原安法中大量的逾期未改正、拒不执行以及可以处的罚款前提全部改为违法行为发生以后直接罚款,粗算共有八处这样的表述;同时新增的四处违法罚款也是发现违法事实后的直接罚款。至此,安全生产法规定的违法行为发生以后,全部是在要求整改的同时,直接处以罚款。而不是以逾期未整改等前提,也没有“可以”“不可以“的选择项。
5.未整改的连续计罚。
对于违法行为新安法采取了更加整改要求,对于违法后拒不整改的,可以责令停产停业整顿,并且可以按日连续计罚。
问题三:新安全生产法“三管三必须”的核心是什么?
“三管三必须”的核心要义——“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”,这就是我们安全生产领域所讲的“三个必须”的原则,是习近平总书记在2013年考察中石化黄岛经济开发区输油管线泄漏引发爆燃事故抢险工作时首先提出来的。这次修改《安全生产法》将“三个必须”写入了法律,进一步明确了各方面的安全生产责任,应该说,建立起了一套比较完善的责任体系。
首先,明确了部门的安全监管职责。管行业必须管安全,明确了负有安全监管职责的各个部门,要在各自的职责范围以内对负责的行业和领域的安全生产工作实行监督管理。比如交通运输、住房和城乡建设、水利、民航这些部门,分别对各自的行业实行安全监管。但是应急管理部门既要负责对这些行业的综合安全监督管理,同时我们也有直接监管的行业,比如冶金、有色、建材、轻工、纺织、机械、烟草、商贸这八大行业,还有危化品、烟花爆竹等,这都是应急管理部直接监管的,这是部门监管职责的明确。
二是明确新兴行业的安全监管职责。这几年新兴的一些行业领域的安全监管职责不明确,在法律上规定了以后,当不明确的时候,由县级以上地方人民政府按照业务相近的原则确定监督管理的部门,防止部门之间互相推责而形成监管的“盲区”。比如近些年来出现的“农家乐”,既涉及到旅游,也涉及到餐饮,还涉及到农业农村,每一家的责任都不是唯一的,有时候哪个部门都不愿意接单,怎么办?就按照现在修改后的法律规定,由地方人民政府按照业务相近的原则,指定一个行业部门来监督经营行为。
三是明确企业的决策层和管理层的安全管理职责。我们讲管业务必须管安全,管生产经营必须管安全,这在企业里除了主要负责人是第一责任人以外,其他的副职都要根据分管的业务对安全生产工作负一定的职责,负一定的责任。我给大家举一个例子,比如一个企业总部,董事长和总经理是主要负责人,那么他就是企业安全生产第一责任人。但是还有很多副职,比如很多副总经理,分管人力资源的副总经理,对分管领域的安全要负责任。下属企业里面,安全管理团队配备得不到位,缺人,由此导致的事故这个副职是要负责任的。比如分管财务的副总经理,如果下属企业里安全资金投入不到位,分管财务的副总经理是要承担责任的。这就是我们说的管业务必须管安全,管生产经营必须管安全。说到生产,我们很多企业里面都有管生产的副总经理,这个副总经理不能只抓生产,不顾安全,抓生产的同时必须兼顾安全,抓好安全,否则出了事故以后,管生产的是要负责任的,这就是“三管三必须”的核心要义。
问题四:什么是安全生产场景化监管?
安全生产场景化监管,就是根据各类场景进行监管分工,按照“主业牵头”的原则,明确每个场景的监管责任,全面对安全生产和消防安全进行场景化、链条化机制联动,使安全生产和消防安全责任更加明确,机制更加顺畅,有效消除安全生产、消防安全日常管理的漏点、断点、盲点,做到“事事有人管、时时有人管、处处有人管、件件有人管。”
问题五:场景化监管文件制定由来,参考了哪些法律法规和政策依据?
场景化监管职责的确定,一方面考虑了部门职责和既定的法律法规,主要是《安全生产法》、各部门三定方案和《安委会成员职责分工》等。另外对一些交叉地带和空白区域,以及一些新兴的产业、业态,以市安委办的角度,明确了责任。在法律法规和政策依据这一块,主要包括以下文件:一是《中华人民共和国安全生产法》;二是《中华人民共和国消防法》;三是《中共中央 国务院 关于推进安全生产领域改革发展的意见》(中发〔2016〕32号);四是《餐饮业经营管理办法(试行)》(商务部、国家发展改革委令2014年第4号);五是《中共大连市委 大连市人民政府 关于推进安全生产领域改革发展的实施意见》(大委发〔2017〕24号);六是《大连市安全生产条例》;七是《大连市人民政府关于进一步落实安全生产监管工作责任的通知》(大政发〔2019〕20号);八是《大连市人民政府办公室关于印发大连市基层消防安全管理工作职责规定的通知》(大政办发〔2020〕71号);九是《关于印发<大连市安全生产委员会成员单位及市直有关部门安全生产工作任务分工>的通知》(大安委〔2021〕17号);十是《关于进一步推进全市生产经营单位安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制建设的指导意见》(大安委办〔2021〕79号)。
问题六:实施安全生产场景化原则是什么?
场景化监管的原则有六个:一是坚持安全生产责任全覆盖原则;二是坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全的“三管三必须”原则;三是坚持全场景明晰、全链条畅通、全责任明确原则;四是坚持安全生产分类分级管理的原则。五是坚持一个场景内,突出“主业牵头”的原则。六是应急、消防救援、公安部门,对全市安全生产、消防安全负有指导责任。
问题七:场景化具体内容是什么?
场景化监管分为实体化场景和过程场景。实体场景主要分为八大类,第一类是危险化学品。如化工(含石油化工)、危险化学品、烟花爆竹经营企业,明确由市、区(市、县)两级应急部门负责。石油、天然气管道企业,由市、区(市、县)两级发改或管道保护主管部门负责。城镇燃气管网等场景的监管责任,由市、区(市、县)两级住建部门负责。港口危险货物,明确市、区(市、县)两级交通部门负责等。第二类是人员密集、公众聚集等场所。如各类学校,由市、区(市、县)两级教育部门负责;宗教活动、宗教场所,由市、区(市、县)两级宗教部门负责;医院等卫生健康系统单位,由市、区(市、县)两级卫健部门负责;新闻出版、广播电视、影院等单位,由市、区(市、县)两级宣传部门负责等。第三类是交通、港口。如出租汽车、道路客货运输、汽车客货运输站(场)经营、车辆维修、车辆技术综合性能检测、机动车驾驶员培训机构及驾驶员培训场所、公共交通运输企业,都是由市、区(市、县)两级交通部门负责。校车,由市、区(市、县)两级教育部门负责等。第四类是建设工程。建筑工地、企业改扩建工程,建筑安装、建筑装饰装修(含家装)、勘察设计、建设监理等建筑业和房地产开发、房屋征收拆迁等房地产业企业,由市、区(市、县)两级住建部门;农村住房建设、住房安全和危房改造,由市、区(市、县)两级住建部门负责等。第五类是市政公用设施。如市政道路、桥梁、隧道、园林绿化、垃圾处理、市政设施、市容环境、公园、户外广告,由市、区(市、县)两级城管部门负责。水务行业的水库,由市、区(市、县)两级水务部门负责等。第六类是生产经营单位,非煤矿山,八大行业的企业,由市、区(市、县)两级应急部门负责。城镇燃气企业、供热企业、物业企业,由市、区(市、县)两级住建部门负责。民用飞机、民用船舶制造企业,由市、区(市、县)两级工信部门负责等。第七类是农业农村。渔业船舶、渔港,农机作业和农药经营企业,农村沼气建设、畜禽屠宰企业,由市、区(市、县)两级农业农村部门负责等。第八类是其它类。包括成品油流通、拍卖、报废汽车回收拆解及老旧汽车更新、旧货流通等特殊流通行业企业,由市、区(市、县)两级商务部门负责;粮食流通、加工(含涉爆粉尘)企业,由市、区(市、县)两级发改部门负责等。
专业和过程场景的监管,也明确了负责的部门。比如,保温材料的销售和使用,由市、区(市、县)两级市场、住建部门负责;建设工程消防设计审查和验收,由市、区(市、县)两级住建部门负责;燃气(含天然气、液化石油气、煤气、氢气等可燃气体)的运营、使用,由市、区(市、县)两级住建部门负责;电梯、锅炉、压力管道、压力容器、场(厂)内专用机动车辆、起重机械、客运索道、大型游乐设施等特种设备及气瓶充装,由市、区(市、县)两级市场监管部门;游艇、摩托艇停放、航行,由市海事部门。密室逃生、剧本杀,由市、区(市、县)文旅部门。这些都是专业或者过程的场景,由专业部门负责监管。
问题八:企业如何理解“三管三必须”?
答:应急管理部副部长宋元明先生在新安法发布会上有一段非常精彩的表述:我们讲管业务必须管安全,管生产经营必须管安全, 这在企业里除了主要负责人是第一责任人以外,其他的副职都要根据分管的业务对安全生产工作负一定的职责,负一定的责任。
问题九:安全生产监管责任部门场景安全要求是什么?
答:各场景安全生产监管责任部门要切实建立场景化标识监管机制,在场景的醒目位置,标识"安全生产监管责任单位,联系人姓名,联系电话"的监管责任牌;使用不符合国家标准的保温材料建筑物,要在醒目位置,标识"此建筑保温材料可燃,严禁动火"的标识牌,切实做到"风险始终可控,隐患动态为零"。
问题十:"实体场景"和"专业或过程场景"明确哪些内容?
答:"实体场景"和"专业或过程场景"分别明确监管对象清单,做到分级分类管理。"实体场景"部分,包括"危险化学品,人员密集、公众聚集等场所,交通、港口,建设工程,市政公用设施,生产经营单位,农业农村和其他类" 8 个行业领域,59 类"专业或过程场景"部分,从保温材料的销售和使用、建设工程消防设计审查和验收、燃气运营使用等 14 个方面内容。
问题十一:企业如何落实“三管三必须”
答:对企业而言,落实安全责任的重点和难点就是加强专业部门安全管理,落实专业部门安全责任。
1.企业应按照“管业务必须管安全”的原则,在部门职责中明确专业部门对所辖业务的安全管理责任,落实专业安全管理的职责、权限、考核内容,推动专业安全管理。
企业可在安全生产委员会框架下,设立生产、工艺、设备、仪表、电气、工程等专业安全分委员会,负责研究解决生产、技术、设备、仪表、电气、工程等专业领域的安全重大议题。分委员会主任由企业相应业务分管领导担任,办公室设在相应专业(职能)部门。
2.专业部门要按照职责分工全过程参与新建、改建、扩建等项目的论证、设计、建设、试运行、验收等各个环节,辨识其中的安全风险,提出风险管控措施。项目负责部门要组织各专业部门参与项目安全论证,对项目工艺路线的安全可行性负责。
3.生产、工艺、技术等专业部门,按照职责分工对开停车、生产运行、生产方案调整等生产过程的安全负责,对生产、工艺管理制度的制修订和适宜性负责,对操作规程、工艺参数、工艺交出和开停车方案的有效性负责,对新技术应用的安全负责,对专业范围内的风险分级管控与隐患排查治理负责,对所辖业务内发生的变更负责,对所辖业务的承包商安全管理负责,按照权限分工对生产运行、工艺技术等事故事件技术进行调查处理。生产调度对突发事件的应急处置负责。
4.设备、电气、仪表等专业部门,按照职责分工对设备、动力、电气、仪表、建(构)筑物及安全、消防设备设施的安全稳定运行负责,对设备、电气、仪表设施(包含备用、停用设备)的完好性负责,对专业范围内设备设施的更新、改造、维修、验收等过程负责,对设备、电气、仪表检维修过程的作业安全负责,强化设备、电气、仪表设施全生命周期管理。对专业范围内的风险分级管控与隐患排查治理负责,对租赁和处置资产的安全管理负责,对设备安全管理制度、维护检修规程的制修订和适宜性负责,对安全仪表的功能安全有效性负责,对所辖业务内发生的变更负责,对所辖业务的承包商安全管理负责。按照权限分工对设备、电气、仪表等事故事件进行调查处理。
5. 工程建设管理部门按照职责分工对工程建设项目过程中的安全管理工作负责,对工程建设项目过程中风险评价和管控措施的落实负责,对工程建设项目承包商、分包商的资质审查负责,对工程建设项目及其子(分)项目的施工质量和施工安全负责,对工程建设项目承包商、分包商的安全监管负责,对工程建设项目安全管理制度的制修订和适宜性负责。按照权限分工对工程建设项目过程中及相关承包商出现的事故事件进行调查处理。
6.安全管理部门要协助企业主要负责人,积极推动企业专业安全管理。加强专业部门安全管理基本原理、方法、程序的培训;汇总收集专业部门提报的相关安全文件、资料,统计分析企业专业安全管理方面的不足,建立并实施专业部门的安全考核机制;指导、协调、组织专业部门开展风险管控、隐患排查、变更管理、事故事件调查等工作;按照权限分工对涉及人身伤害事故开展调查处理。安全管理人员应学习专业安全知识,鼓励专业技术人员进入专职安全管理人员队伍。
问题十二:“三管三必须”对应的相关法律责任是什么?
答:违法将更多追究直线管理人员刑责。
全员安全生产责任制的时代已经到来,接下来随着新安法的生效,其将与《刑法》进行有效结合。安全生产违法将首先追责直线管理人员,这也是三管三必须的核心要求。
《中华人民共和国刑法修正案(十一)》2021年3月1日起已正式生效,生产经营单位必须高度重视安全生产,生产经营单位负责人若存在以下列举的违法行为受到刑事责任追究,自刑罚执行完毕之日起,五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人。有严重违法行为、明知存在重大隐患而不排除、组织他人违章冒险作业将被追究刑事责任。
组织他人作业的一般为业务、生产、经营、工程等直线管理人员,如:分管领导、部门经理、车间主任、班组长等, 随着这一法律规定的出台,更进一步明确在刑事追责的主体,将对直线管理人员在安全违法行为将起到很大的遏制作用。
问题十三:企业落实“三管三必须”的好处是什么?
答:1、企业落实“三管三必须”可以厘清专业部门和安全部门的职责定位。
随着新安法的发布,专业安全开始引起重视。企业应逐步认识到,涉及到安全的工作不仅仅是安全部门的事,专业部门被推向风险管理、事故预防的前台。有的企业把安全部门仅定位成安全监督监察部门,这种职责定位是不准确的。
企业的安全部门不仅仅是监督者,更重要的是主要参与者,是技术专业,是企业风险控制和危机处理的关键部门。安全部门应由企业技术最优秀的成员组成。他们了解整个工厂的体系运作过程,通过数据分析为领导层提供决策依据,是领导层的顾问、参谋;为各级执行层协调各项安全事务、解释标准和法规,帮助其完善操作程序、作业规章等,是各级执行层的协调员、资源库;为操作层提供风险分析方法、应急技能等方面的培训,是培训师、引导员。
推动专业安全并不是为了让安全部门掌握更多的资源,更有话语权,不是为了出事故后推卸安全部门的责任。同样,安全部门与专业部门不存在领导和被领导的关系,依靠安全部门统筹企业管理,在成本控制、质量掌控、效益提升等方面风险更高,不能成为现代化企业的发展趋势。企业专业安全推动的前提是安全部门能系统性分析现有安全风险,能培训专业部门的安全履职能力,能为决策层提供相对定量的安全分析数据。
2、可以正确认识专业部门的岗位职责和安全责任。
专业部门既要履行岗位职责,也要履行安全责任,即“一岗双责”。专业部门安全责任的内容,一定与风险控制有关。
专业部门具体的安全责任主要包括:负责本专业范围内的风险识别管控和隐患排查治理,负责本专业范围内的变更管理,负责本专业范围内的作业安全,负责管理服务本专业的承包商,负责调查本专业范围内的事故,负责本专业领域的安全培训等。专业部门的安全责任如果达不到上述要求,则无法真正实现专业部门管安全的目的。
同岗位职责一样,专业部门安全责任的履行同样受制于人员的履职能力。企业专业部门安全责任明确后,应明确有效履职的能力要求,基于能力要求提供针对性的培训,并将专业部门人员安全履职能力作为能力评估的一部分。
3、是落实专业部门安全责任的有效途径。
一是关注“不干错”和“干不错”。
让安全部门把精力放到“不干错”上,引导企业决策层树立正确的安全理念,在领导力、资源保障、全员参与等环节下功夫,培训决策层、执行层、操作层的理念、意识、技能、习惯,逐步培育企业安全文化,让全体从业人员知道为啥干、怎么干,从而实现“不干错”。让专业部门更多关注“干不错”,从保护层的洋葱模型入手,加强本质安全设计,逐步提升企业事故主动防御能力。相信人是一定会犯错的,做到即使工人犯错、失误甚至违章,都不会发生灾难性的事故。
二是加强专业部门组织建设。
修改后的《安全生产法》明确了生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人,其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责。对专业部门的上级领导提出了明确的责任要求。有条件的企业可以借鉴中石化等央企经验,在安委会的基础上,设置专业分委会,开展具体的专业安全活动,组织专业部门讲安全课,鼓励更多的员工参与其中。大力培养安全专家型的专业技术人员,参与安全理论研究和事故分析,识别企业专业领域内的大风险,治理专业范围内的大隐患,遏制专业范围内的大事故。
三是加强对专业部门的安全考核。
设置专业安全绩效指标,使其作为薪资分配、职务晋升的重要依据。考核的目的一方面是为了对不能正确履行安全责任的专业部门进行惩戒;另一方面,可以帮助企业分析专业部门履职能力上的缺陷,为专业部门安全培训确定方向。
落实“三管三必须”除了企业要根据法规要求和安全管理体系的内容编制安全生产责任制外,还有一个非常好用的工具:个人安全行动计划。个人安全行动计划是指企业班组长以上的管理人员把自己的安全职责、怎样管控业务安全风险和怎样发挥安全领导力转变为相应具体的行动清单,然后落实到对应的每个周期时间里。例如:高层领导可以以年度来做计划表,把这一年需要做哪些安全工作列成清单,然后再分解到对应的月份里,有哪些是每个月都要做的事,有哪些只需要个别月份做。中层管理人员可以制定季度或月度个人安全行动计划,再把具体的工作行动分解到对应的某一周里。
问题十四:“三管三必须”中做到安全生产责任“五落实”指的是什么?
答:一是落实“党政同责”,部门党政主要负责人对安全生产工作负总责;二是落实领导班子成员“一岗双责”,部门领导班子成员要在各自分管领域各负其责;三是落实行业领域安全生产监督管理责任,健全工作机构、明确工作职责、充实专业力量;四是落实日常监督检查和指导督促职责,加强本行业领域安全生产监管执法,做好有关事故预防控制,发生重特大事故立即派员到现场指导参与抢险救援、事故调查等工作;五是落实安全生产工作考核奖惩、“一票否决”等制度,建立自我约束、持续改进的安全生产长效机制,按照“谁主管、谁负责”、“谁审批、谁负责”的原则,督促落实企业安全生产主体责任,健全本行业领域安全生产责任体系。
问题十五:“三管三必须”给企业安全人带来了什么?
答:应急部宋元明副部长代表着国家对“三管三必须” 解读这是最权威的解读,也必将成为今后执法的重点,也就是说,这将彻底转变过去执法只盯企业安全部门、安全人的做法,转为向分管负责人、向生产部门主管问责执法。
时间:2022年3月30日14:00-2022年3月30日15:30
嘉宾:高新区应急管理局局长 蔡锐
简介:实施《“三管三必须”完善安全生产责任体系实施场景化全链条监管机制》可以全面对安全生产和消防安全进行场景化、链条化机制联动,使安全生产和消防安全责任更加明确,机制更加顺畅,有效消除安全生产、消防安全日常管理的漏点、断点、盲点,做到事事有人管、时时有人管、处处有人管、件件有人管。
访谈记录:
问题一:新安法什么时候下发的?
答:现在所说的新安法是指《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国安全生产法>的决定》已由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2021年6月10日通过,自2021年9月1日起施行。
问题二:新安法下发内容和处罚项作出了哪些改变?
这次修改决定一共42条,大约占原来条款的1/3,主要包括以下几个方面的内容:
一、贯彻新思想、新理念。将习近平总书记关于安全生产工作一系列重要指示批示的精神转化为法律规定,增加了安全生产工作坚持人民至上、生命至上,树牢安全发展理念,从源头上防范化解重大安全风险等规定,为统筹发展和安全两件大事提供了坚强的法治保障。
二、落实中央决策部署。这次修改深入贯彻中央文件的精神,增加规定了重大事故隐患排查治理情况的报告、高危行业领域强制实施安全生产责任保险、安全生产公益诉讼等重要制度。
三、健全安全生产责任体系。第一,强化党委和政府的领导责任。这次修改明确了安全生产工作坚持党的领导,要求各级人民政府加强安全生产基础设施建设和安全生产监管能力建设,所需经费列入本级预算。第二,明确了各有关部门的监管职责。规定安全生产工作实行“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”。同时,对新兴行业、领域的安全生产监管职责,如果不太明确,法律规定了由县级以上地方人民政府按照业务相近的原则确定监管部门。第三,压实生产经营单位的主体责任,明确了生产经营单位的主要负责人是本单位的安全生产第一责任人。同时,要求各类生产经营单位落实全员的安全生产责任制、安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制,加强安全生产标准化建设,切实提高安全生产水平。
四、强化新问题、新风险的防范应对。深刻汲取近年来的事故教训,对生产安全事故中暴露的新问题作了针对性规定。比如,要求餐饮行业使用燃气的生产经营单位要安装可燃气体报警装置,并且保障其正常使用;要求高危行业施工单位加强安全管理,不得非法转让施工的资质,不得违法分包、转包;还比如要求承担安全评价的一些机构实施报告公开制度,不得租借资质、挂靠、出具虚假报告。同时,对于新业态、新模式产生的新风险,也强调了应当建立健全并落实安全责任制,加强从业人员的教育和培训,履行法定的安全生产义务。
五、加大对违法行为的惩处力度。第一,罚款金额更高。现在对特别重大事故的罚款,最高可以达到1亿元的罚款。第二,处罚方式更严,违法行为一经发现,即责令整改并处罚款,拒不整改的,责令停产停业整改整顿,并且可以按日连续计罚。第三,惩戒力度更大。采取联合惩戒方式,最严重的要进行行业或者职业禁入等联合惩戒措施。通过“利剑高悬”,有效打击震慑违法企业,保障守法企业的合法权益。
六、处罚项更改内容:
1.联合惩戒方式。
新安法对于安全评价、认证、检测等中介机构违法行为的罚款力度增加,同时采用了联合惩戒方式,即对“机构及其直接责任人员,吊销其相应资质和资格,五年内不得从事安全评价、认证、检测、检验等工作;情节严重的,实行终身行业和职业禁入。”
对于严重违法被关闭的生产经营单位主要负责人,也是加重罚款数额的基础上,实施行业禁入,“五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人;情节严重的,终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人”。
2. 新增处罚事项。
新安法新增一些处罚事项,如第九十七条,未按照规定配备注册安全工程师的;第九十九条“关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施,或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息的”、“餐饮等行业的生产经营单位使用燃气未安装可燃气体报警装置的。”;第一百零一条,未对重大危险源定期检测的、以及在风险预控和隐患排查双重预控中的违法事实;第一百零三条高危行业在施工项目安全管理方面的违法现象;第一百零七条,不落实岗位安全责任;第一百零九条,高危行业未投保安全生产责任险等。
3.罚款金额更高。
新安法普遍大幅度提高了罚款数额,罚款由现行法规定的20万元至2000万元,提高至30万元至1亿元,对单位主要负责人的事故罚款数额由年收入的30%至80%,提高至40%至100%。粗算有8处罚款增加1倍以上,只有第一百零二条取消了发现事故隐患未整改的对于单位的罚款,增加了对于造成隐患责任人的处罚数额。
4. 违法行为以后直接处罚。
将原安法中大量的逾期未改正、拒不执行以及可以处的罚款前提全部改为违法行为发生以后直接罚款,粗算共有八处这样的表述;同时新增的四处违法罚款也是发现违法事实后的直接罚款。至此,安全生产法规定的违法行为发生以后,全部是在要求整改的同时,直接处以罚款。而不是以逾期未整改等前提,也没有“可以”“不可以“的选择项。
5.未整改的连续计罚。
对于违法行为新安法采取了更加整改要求,对于违法后拒不整改的,可以责令停产停业整顿,并且可以按日连续计罚。
问题三:新安全生产法“三管三必须”的核心是什么?
“三管三必须”的核心要义——“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”,这就是我们安全生产领域所讲的“三个必须”的原则,是习近平总书记在2013年考察中石化黄岛经济开发区输油管线泄漏引发爆燃事故抢险工作时首先提出来的。这次修改《安全生产法》将“三个必须”写入了法律,进一步明确了各方面的安全生产责任,应该说,建立起了一套比较完善的责任体系。
首先,明确了部门的安全监管职责。管行业必须管安全,明确了负有安全监管职责的各个部门,要在各自的职责范围以内对负责的行业和领域的安全生产工作实行监督管理。比如交通运输、住房和城乡建设、水利、民航这些部门,分别对各自的行业实行安全监管。但是应急管理部门既要负责对这些行业的综合安全监督管理,同时我们也有直接监管的行业,比如冶金、有色、建材、轻工、纺织、机械、烟草、商贸这八大行业,还有危化品、烟花爆竹等,这都是应急管理部直接监管的,这是部门监管职责的明确。
二是明确新兴行业的安全监管职责。这几年新兴的一些行业领域的安全监管职责不明确,在法律上规定了以后,当不明确的时候,由县级以上地方人民政府按照业务相近的原则确定监督管理的部门,防止部门之间互相推责而形成监管的“盲区”。比如近些年来出现的“农家乐”,既涉及到旅游,也涉及到餐饮,还涉及到农业农村,每一家的责任都不是唯一的,有时候哪个部门都不愿意接单,怎么办?就按照现在修改后的法律规定,由地方人民政府按照业务相近的原则,指定一个行业部门来监督经营行为。
三是明确企业的决策层和管理层的安全管理职责。我们讲管业务必须管安全,管生产经营必须管安全,这在企业里除了主要负责人是第一责任人以外,其他的副职都要根据分管的业务对安全生产工作负一定的职责,负一定的责任。我给大家举一个例子,比如一个企业总部,董事长和总经理是主要负责人,那么他就是企业安全生产第一责任人。但是还有很多副职,比如很多副总经理,分管人力资源的副总经理,对分管领域的安全要负责任。下属企业里面,安全管理团队配备得不到位,缺人,由此导致的事故这个副职是要负责任的。比如分管财务的副总经理,如果下属企业里安全资金投入不到位,分管财务的副总经理是要承担责任的。这就是我们说的管业务必须管安全,管生产经营必须管安全。说到生产,我们很多企业里面都有管生产的副总经理,这个副总经理不能只抓生产,不顾安全,抓生产的同时必须兼顾安全,抓好安全,否则出了事故以后,管生产的是要负责任的,这就是“三管三必须”的核心要义。
问题四:什么是安全生产场景化监管?
安全生产场景化监管,就是根据各类场景进行监管分工,按照“主业牵头”的原则,明确每个场景的监管责任,全面对安全生产和消防安全进行场景化、链条化机制联动,使安全生产和消防安全责任更加明确,机制更加顺畅,有效消除安全生产、消防安全日常管理的漏点、断点、盲点,做到“事事有人管、时时有人管、处处有人管、件件有人管。”
问题五:场景化监管文件制定由来,参考了哪些法律法规和政策依据?
场景化监管职责的确定,一方面考虑了部门职责和既定的法律法规,主要是《安全生产法》、各部门三定方案和《安委会成员职责分工》等。另外对一些交叉地带和空白区域,以及一些新兴的产业、业态,以市安委办的角度,明确了责任。在法律法规和政策依据这一块,主要包括以下文件:一是《中华人民共和国安全生产法》;二是《中华人民共和国消防法》;三是《中共中央 国务院 关于推进安全生产领域改革发展的意见》(中发〔2016〕32号);四是《餐饮业经营管理办法(试行)》(商务部、国家发展改革委令2014年第4号);五是《中共大连市委 大连市人民政府 关于推进安全生产领域改革发展的实施意见》(大委发〔2017〕24号);六是《大连市安全生产条例》;七是《大连市人民政府关于进一步落实安全生产监管工作责任的通知》(大政发〔2019〕20号);八是《大连市人民政府办公室关于印发大连市基层消防安全管理工作职责规定的通知》(大政办发〔2020〕71号);九是《关于印发<大连市安全生产委员会成员单位及市直有关部门安全生产工作任务分工>的通知》(大安委〔2021〕17号);十是《关于进一步推进全市生产经营单位安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制建设的指导意见》(大安委办〔2021〕79号)。
问题六:实施安全生产场景化原则是什么?
场景化监管的原则有六个:一是坚持安全生产责任全覆盖原则;二是坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全的“三管三必须”原则;三是坚持全场景明晰、全链条畅通、全责任明确原则;四是坚持安全生产分类分级管理的原则。五是坚持一个场景内,突出“主业牵头”的原则。六是应急、消防救援、公安部门,对全市安全生产、消防安全负有指导责任。
问题七:场景化具体内容是什么?
场景化监管分为实体化场景和过程场景。实体场景主要分为八大类,第一类是危险化学品。如化工(含石油化工)、危险化学品、烟花爆竹经营企业,明确由市、区(市、县)两级应急部门负责。石油、天然气管道企业,由市、区(市、县)两级发改或管道保护主管部门负责。城镇燃气管网等场景的监管责任,由市、区(市、县)两级住建部门负责。港口危险货物,明确市、区(市、县)两级交通部门负责等。第二类是人员密集、公众聚集等场所。如各类学校,由市、区(市、县)两级教育部门负责;宗教活动、宗教场所,由市、区(市、县)两级宗教部门负责;医院等卫生健康系统单位,由市、区(市、县)两级卫健部门负责;新闻出版、广播电视、影院等单位,由市、区(市、县)两级宣传部门负责等。第三类是交通、港口。如出租汽车、道路客货运输、汽车客货运输站(场)经营、车辆维修、车辆技术综合性能检测、机动车驾驶员培训机构及驾驶员培训场所、公共交通运输企业,都是由市、区(市、县)两级交通部门负责。校车,由市、区(市、县)两级教育部门负责等。第四类是建设工程。建筑工地、企业改扩建工程,建筑安装、建筑装饰装修(含家装)、勘察设计、建设监理等建筑业和房地产开发、房屋征收拆迁等房地产业企业,由市、区(市、县)两级住建部门;农村住房建设、住房安全和危房改造,由市、区(市、县)两级住建部门负责等。第五类是市政公用设施。如市政道路、桥梁、隧道、园林绿化、垃圾处理、市政设施、市容环境、公园、户外广告,由市、区(市、县)两级城管部门负责。水务行业的水库,由市、区(市、县)两级水务部门负责等。第六类是生产经营单位,非煤矿山,八大行业的企业,由市、区(市、县)两级应急部门负责。城镇燃气企业、供热企业、物业企业,由市、区(市、县)两级住建部门负责。民用飞机、民用船舶制造企业,由市、区(市、县)两级工信部门负责等。第七类是农业农村。渔业船舶、渔港,农机作业和农药经营企业,农村沼气建设、畜禽屠宰企业,由市、区(市、县)两级农业农村部门负责等。第八类是其它类。包括成品油流通、拍卖、报废汽车回收拆解及老旧汽车更新、旧货流通等特殊流通行业企业,由市、区(市、县)两级商务部门负责;粮食流通、加工(含涉爆粉尘)企业,由市、区(市、县)两级发改部门负责等。
专业和过程场景的监管,也明确了负责的部门。比如,保温材料的销售和使用,由市、区(市、县)两级市场、住建部门负责;建设工程消防设计审查和验收,由市、区(市、县)两级住建部门负责;燃气(含天然气、液化石油气、煤气、氢气等可燃气体)的运营、使用,由市、区(市、县)两级住建部门负责;电梯、锅炉、压力管道、压力容器、场(厂)内专用机动车辆、起重机械、客运索道、大型游乐设施等特种设备及气瓶充装,由市、区(市、县)两级市场监管部门;游艇、摩托艇停放、航行,由市海事部门。密室逃生、剧本杀,由市、区(市、县)文旅部门。这些都是专业或者过程的场景,由专业部门负责监管。
问题八:企业如何理解“三管三必须”?
答:应急管理部副部长宋元明先生在新安法发布会上有一段非常精彩的表述:我们讲管业务必须管安全,管生产经营必须管安全, 这在企业里除了主要负责人是第一责任人以外,其他的副职都要根据分管的业务对安全生产工作负一定的职责,负一定的责任。
问题九:安全生产监管责任部门场景安全要求是什么?
答:各场景安全生产监管责任部门要切实建立场景化标识监管机制,在场景的醒目位置,标识"安全生产监管责任单位,联系人姓名,联系电话"的监管责任牌;使用不符合国家标准的保温材料建筑物,要在醒目位置,标识"此建筑保温材料可燃,严禁动火"的标识牌,切实做到"风险始终可控,隐患动态为零"。
问题十:"实体场景"和"专业或过程场景"明确哪些内容?
答:"实体场景"和"专业或过程场景"分别明确监管对象清单,做到分级分类管理。"实体场景"部分,包括"危险化学品,人员密集、公众聚集等场所,交通、港口,建设工程,市政公用设施,生产经营单位,农业农村和其他类" 8 个行业领域,59 类"专业或过程场景"部分,从保温材料的销售和使用、建设工程消防设计审查和验收、燃气运营使用等 14 个方面内容。
问题十一:企业如何落实“三管三必须”
答:对企业而言,落实安全责任的重点和难点就是加强专业部门安全管理,落实专业部门安全责任。
1.企业应按照“管业务必须管安全”的原则,在部门职责中明确专业部门对所辖业务的安全管理责任,落实专业安全管理的职责、权限、考核内容,推动专业安全管理。
企业可在安全生产委员会框架下,设立生产、工艺、设备、仪表、电气、工程等专业安全分委员会,负责研究解决生产、技术、设备、仪表、电气、工程等专业领域的安全重大议题。分委员会主任由企业相应业务分管领导担任,办公室设在相应专业(职能)部门。
2.专业部门要按照职责分工全过程参与新建、改建、扩建等项目的论证、设计、建设、试运行、验收等各个环节,辨识其中的安全风险,提出风险管控措施。项目负责部门要组织各专业部门参与项目安全论证,对项目工艺路线的安全可行性负责。
3.生产、工艺、技术等专业部门,按照职责分工对开停车、生产运行、生产方案调整等生产过程的安全负责,对生产、工艺管理制度的制修订和适宜性负责,对操作规程、工艺参数、工艺交出和开停车方案的有效性负责,对新技术应用的安全负责,对专业范围内的风险分级管控与隐患排查治理负责,对所辖业务内发生的变更负责,对所辖业务的承包商安全管理负责,按照权限分工对生产运行、工艺技术等事故事件技术进行调查处理。生产调度对突发事件的应急处置负责。
4.设备、电气、仪表等专业部门,按照职责分工对设备、动力、电气、仪表、建(构)筑物及安全、消防设备设施的安全稳定运行负责,对设备、电气、仪表设施(包含备用、停用设备)的完好性负责,对专业范围内设备设施的更新、改造、维修、验收等过程负责,对设备、电气、仪表检维修过程的作业安全负责,强化设备、电气、仪表设施全生命周期管理。对专业范围内的风险分级管控与隐患排查治理负责,对租赁和处置资产的安全管理负责,对设备安全管理制度、维护检修规程的制修订和适宜性负责,对安全仪表的功能安全有效性负责,对所辖业务内发生的变更负责,对所辖业务的承包商安全管理负责。按照权限分工对设备、电气、仪表等事故事件进行调查处理。
5. 工程建设管理部门按照职责分工对工程建设项目过程中的安全管理工作负责,对工程建设项目过程中风险评价和管控措施的落实负责,对工程建设项目承包商、分包商的资质审查负责,对工程建设项目及其子(分)项目的施工质量和施工安全负责,对工程建设项目承包商、分包商的安全监管负责,对工程建设项目安全管理制度的制修订和适宜性负责。按照权限分工对工程建设项目过程中及相关承包商出现的事故事件进行调查处理。
6.安全管理部门要协助企业主要负责人,积极推动企业专业安全管理。加强专业部门安全管理基本原理、方法、程序的培训;汇总收集专业部门提报的相关安全文件、资料,统计分析企业专业安全管理方面的不足,建立并实施专业部门的安全考核机制;指导、协调、组织专业部门开展风险管控、隐患排查、变更管理、事故事件调查等工作;按照权限分工对涉及人身伤害事故开展调查处理。安全管理人员应学习专业安全知识,鼓励专业技术人员进入专职安全管理人员队伍。
问题十二:“三管三必须”对应的相关法律责任是什么?
答:违法将更多追究直线管理人员刑责。
全员安全生产责任制的时代已经到来,接下来随着新安法的生效,其将与《刑法》进行有效结合。安全生产违法将首先追责直线管理人员,这也是三管三必须的核心要求。
《中华人民共和国刑法修正案(十一)》2021年3月1日起已正式生效,生产经营单位必须高度重视安全生产,生产经营单位负责人若存在以下列举的违法行为受到刑事责任追究,自刑罚执行完毕之日起,五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人。有严重违法行为、明知存在重大隐患而不排除、组织他人违章冒险作业将被追究刑事责任。
组织他人作业的一般为业务、生产、经营、工程等直线管理人员,如:分管领导、部门经理、车间主任、班组长等, 随着这一法律规定的出台,更进一步明确在刑事追责的主体,将对直线管理人员在安全违法行为将起到很大的遏制作用。
问题十三:企业落实“三管三必须”的好处是什么?
答:1、企业落实“三管三必须”可以厘清专业部门和安全部门的职责定位。
随着新安法的发布,专业安全开始引起重视。企业应逐步认识到,涉及到安全的工作不仅仅是安全部门的事,专业部门被推向风险管理、事故预防的前台。有的企业把安全部门仅定位成安全监督监察部门,这种职责定位是不准确的。
企业的安全部门不仅仅是监督者,更重要的是主要参与者,是技术专业,是企业风险控制和危机处理的关键部门。安全部门应由企业技术最优秀的成员组成。他们了解整个工厂的体系运作过程,通过数据分析为领导层提供决策依据,是领导层的顾问、参谋;为各级执行层协调各项安全事务、解释标准和法规,帮助其完善操作程序、作业规章等,是各级执行层的协调员、资源库;为操作层提供风险分析方法、应急技能等方面的培训,是培训师、引导员。
推动专业安全并不是为了让安全部门掌握更多的资源,更有话语权,不是为了出事故后推卸安全部门的责任。同样,安全部门与专业部门不存在领导和被领导的关系,依靠安全部门统筹企业管理,在成本控制、质量掌控、效益提升等方面风险更高,不能成为现代化企业的发展趋势。企业专业安全推动的前提是安全部门能系统性分析现有安全风险,能培训专业部门的安全履职能力,能为决策层提供相对定量的安全分析数据。
2、可以正确认识专业部门的岗位职责和安全责任。
专业部门既要履行岗位职责,也要履行安全责任,即“一岗双责”。专业部门安全责任的内容,一定与风险控制有关。
专业部门具体的安全责任主要包括:负责本专业范围内的风险识别管控和隐患排查治理,负责本专业范围内的变更管理,负责本专业范围内的作业安全,负责管理服务本专业的承包商,负责调查本专业范围内的事故,负责本专业领域的安全培训等。专业部门的安全责任如果达不到上述要求,则无法真正实现专业部门管安全的目的。
同岗位职责一样,专业部门安全责任的履行同样受制于人员的履职能力。企业专业部门安全责任明确后,应明确有效履职的能力要求,基于能力要求提供针对性的培训,并将专业部门人员安全履职能力作为能力评估的一部分。
3、是落实专业部门安全责任的有效途径。
一是关注“不干错”和“干不错”。
让安全部门把精力放到“不干错”上,引导企业决策层树立正确的安全理念,在领导力、资源保障、全员参与等环节下功夫,培训决策层、执行层、操作层的理念、意识、技能、习惯,逐步培育企业安全文化,让全体从业人员知道为啥干、怎么干,从而实现“不干错”。让专业部门更多关注“干不错”,从保护层的洋葱模型入手,加强本质安全设计,逐步提升企业事故主动防御能力。相信人是一定会犯错的,做到即使工人犯错、失误甚至违章,都不会发生灾难性的事故。
二是加强专业部门组织建设。
修改后的《安全生产法》明确了生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人,其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责。对专业部门的上级领导提出了明确的责任要求。有条件的企业可以借鉴中石化等央企经验,在安委会的基础上,设置专业分委会,开展具体的专业安全活动,组织专业部门讲安全课,鼓励更多的员工参与其中。大力培养安全专家型的专业技术人员,参与安全理论研究和事故分析,识别企业专业领域内的大风险,治理专业范围内的大隐患,遏制专业范围内的大事故。
三是加强对专业部门的安全考核。
设置专业安全绩效指标,使其作为薪资分配、职务晋升的重要依据。考核的目的一方面是为了对不能正确履行安全责任的专业部门进行惩戒;另一方面,可以帮助企业分析专业部门履职能力上的缺陷,为专业部门安全培训确定方向。
落实“三管三必须”除了企业要根据法规要求和安全管理体系的内容编制安全生产责任制外,还有一个非常好用的工具:个人安全行动计划。个人安全行动计划是指企业班组长以上的管理人员把自己的安全职责、怎样管控业务安全风险和怎样发挥安全领导力转变为相应具体的行动清单,然后落实到对应的每个周期时间里。例如:高层领导可以以年度来做计划表,把这一年需要做哪些安全工作列成清单,然后再分解到对应的月份里,有哪些是每个月都要做的事,有哪些只需要个别月份做。中层管理人员可以制定季度或月度个人安全行动计划,再把具体的工作行动分解到对应的某一周里。
问题十四:“三管三必须”中做到安全生产责任“五落实”指的是什么?
答:一是落实“党政同责”,部门党政主要负责人对安全生产工作负总责;二是落实领导班子成员“一岗双责”,部门领导班子成员要在各自分管领域各负其责;三是落实行业领域安全生产监督管理责任,健全工作机构、明确工作职责、充实专业力量;四是落实日常监督检查和指导督促职责,加强本行业领域安全生产监管执法,做好有关事故预防控制,发生重特大事故立即派员到现场指导参与抢险救援、事故调查等工作;五是落实安全生产工作考核奖惩、“一票否决”等制度,建立自我约束、持续改进的安全生产长效机制,按照“谁主管、谁负责”、“谁审批、谁负责”的原则,督促落实企业安全生产主体责任,健全本行业领域安全生产责任体系。
问题十五:“三管三必须”给企业安全人带来了什么?
答:应急部宋元明副部长代表着国家对“三管三必须” 解读这是最权威的解读,也必将成为今后执法的重点,也就是说,这将彻底转变过去执法只盯企业安全部门、安全人的做法,转为向分管负责人、向生产部门主管问责执法。